“構建新六法體系，當下就差行政法法典了。”中國行政法學會名譽會長應松年教授對《法制日報》記者說。

應松年所說的新六法體系，即民法、民事訴訟法、刑法、刑事訴訟法、行政法、行政訴訟法。

“制定行政法總則的時機已經(jīng)成熟。我們有能力借鑒民法總則的立法技術，將我國行政法中共性的東西抽取出來，形成具有中國特色的行政法總則。在行政法總則的指引下進一步制定行政法的分則，最終形成一部體系完整的行政法法典。”應松年這一觀點引發(fā)了行政法學者的熱烈討論。

民法總則的啟示

民法總則的頒布，讓行政法學界泰斗應松年教授的思緒飛到了上世紀80年代。他回憶，1986年10月，在全國人大法律委員會顧問陶希晉的倡導和組織下，經(jīng)批準，由法工委領導的行政立法研究組正式成立。那時正好是民法通則頒行約半年之時。陶老提出，我們有了刑法、刑訴法、民法、民訴法，接著應該制定行政法和行政訴訟法。行政立法研究組的任務就是研究和草擬行政法和行政訴訟法的“毛坯”，交法工委燒成磚塊。由于對目標、性質(zhì)、內(nèi)容、范圍等都沒有清晰的把握，行政基本法的起草始終停留在討論階段。

民法總則的頒布和民法典的編纂行動，再次燃起了應松年的激情：我們有沒有可能像編纂民法典那樣，采取“提取公因式”的辦法，將行政法律制度中具有普遍適用性和引領性的基本規(guī)范制定為一部“行政法總則”，然后，根據(jù)我國國情和法治特點，同樣形成行政法各分編?

應松年這一提議受到學界重視。2017年12月28日，中國政法大學召開了“行政法總則與行政法法典化”學術研討會，來自全國高校和實務部門的行政法學者，展開了熱烈的討論。贊成者有之，反對者亦有之。

行政法典難度大

從全世界的范圍來看，還沒有哪個國家制定行政法總則或者行政法法典。長期以來，我國大部分行政法學者均認為：制定行政法總則或者行政法法典“不可能實現(xiàn)”。

河海大學邢鴻飛教授提出，當前我國行政法規(guī)的數(shù)量龐大，門類多樣，在龐雜的行政法規(guī)體系中凝練行政法總則所要求的共性，操作起來十分困難。

廣州大學楊解君教授認為，制定行政法法典各項制度的理論基礎尚不扎實。例如：如何處理一般行政法與特別行政法之間的關系?行政法中的一般主體和特殊主體如何進行確認?行為方式和種類如何分類?行政責任的承擔如何確定?西北政法大學王周戶教授也提出，制定行政法法典如果不做更加深入的研究，只是想簡單依靠民法總則的框架和當前行政法上的基本規(guī)則是很難的。

法典化已成趨勢

全國人大常委會法工委副主任許安標指出，從法律體系構建和發(fā)展狀況來看，我國很大程度繼受了大陸法系傳統(tǒng)，即注重法律體系化和法典化。其中最為典型的是當前我國進行民法典編纂。從我國法律建設進程來看，體系化和法典化已經(jīng)成了當前的發(fā)展趨勢，行政法總則與行政法法典化命題的提出，是推動我國行政法進一步向前發(fā)展的契機，對于推動我國法律的系統(tǒng)化科學化、提高立法質(zhì)量具有重大意義。

清華大學于安教授認為，制定行政法總則，讓行政法中的共同性的、規(guī)律性的東西法典化、成文化能夠增強行政法的生命力;山東大學肖金明教授認為，我國當前制定行政法總則的條件和時機基本已成熟，制定行政法總則是國家治理能力現(xiàn)代化、國家治理體系化走向完善的內(nèi)在需求。

全球范圍的創(chuàng)新

應松年認為，全世界范圍內(nèi)制定行政法總則是極為罕見的，但這并不意味著我們國家不能有新的創(chuàng)造，中國的行政法學之路本身就是一條不斷開拓創(chuàng)新的道路。

談到創(chuàng)新之路，應松年回顧，從世界范圍來看，我國制定的行政處罰法、行政許可法、行政強制法均屬于對行政法的創(chuàng)新;在行政糾紛解決方面，我國既沒有像德國、法國設立專門的行政法院，沒有像英美國家一樣由普通法院審理，而是在普通法之中設立了專門的行政庭;在國家賠償法中，西方國家專門指行政賠償，而中國的行政賠償和司法賠償是統(tǒng)一于一部國家賠償法中。這些立法例均屬于中國在行政法發(fā)展過程中的創(chuàng)新之舉。

應松年強調(diào)，對于制定行政法總則這個命題，應當持開拓、創(chuàng)新的思維進行認識和研究。

很多人認為行政法調(diào)整的范圍太廣、對象事物變化太快，無法形成一部有效的行政法法典。對此，應松年認為，我國正在處于社會轉(zhuǎn)型時期，很多問題變化很快，但行政法的基本原則、價值理念、程序是應當共同遵守的，可以通過向民法總則學習，采取“提取公因式”的方法，對于行政法中存在的一些基本原則和規(guī)定，通過法律的形式確立下來，從而形成一部體系完整、內(nèi)容簡略的行政法總則。

立法時機已成熟

應松年教授提出，在研究制定行政法總則的過程中，可以進一步學習民法總則立法技術和方法。

民法典的編纂分為兩步走，先制定民法總則，即把民法研究過程中的一些共性的抽出來，提出公因式，把這些公共因子組成一個民法總則;其次在民法總則統(tǒng)領之下，制定民法分則包括債權法、物權法、侵權法、家庭法等，最終完成民法典的編纂。

在上世紀80年代，對于行政法的認識太過于粗淺，相關的行政法理論研究也十分滯后。經(jīng)歷過三十多年的行政法理論研究和實踐發(fā)展，我們已經(jīng)基本上對中國的行政法有了全面的認識，對行政法中一些共性的、規(guī)律性的原則和規(guī)則有了更加全面的把握。因此我們有能力借鑒民法總則的立法技術，將我國行政法中共性的東西抽取出來，形成具有中國特色的行政法總則，在行政法總則的指引下進一步制定行政法的分則，最終形成一部體系完整的行政法法典。

策略性的選擇

中國政法大學劉莘教授認為，相比民法和刑法，行政法具有獨特性，尤其是行政程序法方面。從制定行政法總則的操作層面上說，在行政程序法中寫入行政法總則的實體性內(nèi)容，要更加容易實現(xiàn)，這是一種策略性的選擇，如果要單獨重新制定行政法總則，則難度較大。

中國政法大學王萬華教授也認為，法典化意義重大，尤其是對于法律的長久實施，從德國、法國、日本的行政程序法典來看，行政程序法只是一個載體，實際上行政程序法是程序法加行政實體法。因此，根據(jù)外國的經(jīng)驗來看，在行政程序法中加入實體法的內(nèi)容是可行的，也是有經(jīng)驗可以借鑒的。

中國政法大學劉飛教授認為，制定行政法總則是近期可以實現(xiàn)的目標，從國外的經(jīng)驗來看，荷蘭在一定程度的法典化可以為作為參考。同時，劉飛教授提出，對于行政法總則的認識不應該僅僅停留于行政程序法這個層面，行政程序法本身也是一種成文法，其中既包含著程序法，也包含著實體法，從成文化角度來看，兩者是統(tǒng)一的。對于劉飛教授的觀點，國家行政學院胡建淼教授表示贊同，并強調(diào)制定行政法總則是可能的。

何海大學邢鴻飛教授認為，考慮到行政法總則的布局，如果先制定行政程序法再制定行政法總則會更加容易。

清華大學何海波教授考慮到制定行政法典的難度太大，同時結(jié)合美國法典的匯編經(jīng)驗提出：對于行政法總則和行政法法典可以進行分離，作為兩項并列的工作一同推進。

應松年最后指出，制定行政法總則及行政法法典化這一歷史重任，并非不能也，而是不為也。目前，中國當下已經(jīng)具備了制定行政法總則的條件，也存在著現(xiàn)實的社會需求。在制定方法和經(jīng)驗上，可以采取提取公因式的方式，對行政法基本的、重要的規(guī)則進行確立，最終形成行政法總則。

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