【基本案情】

高先生、全先生系河北省涿州市清涼寺辦事處全家場(chǎng)村村民，在村里有部分承包地。2011年7月11日在沒(méi)有得到任何補(bǔ)償?shù)那闆r下，高先生、全先生的承包地被房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司強(qiáng)行占用，并將地上附著物全部推平。后高先生、全先生才得知該土地已經(jīng)被河北省人民政府批準(zhǔn)征收，用于商品房開(kāi)發(fā)。高先生、全先生其深感征地方面法律關(guān)系復(fù)雜以致不能全面維權(quán)，于是經(jīng)過(guò)慎重考慮后，特委托北京圣運(yùn)律師事務(wù)所進(jìn)行維權(quán)。在圣運(yùn)律師的指導(dǎo)下，為了核實(shí)征收的合法性，高先生、全先生向涿州市國(guó)土資源局申請(qǐng)涉及到該塊土地的征地批復(fù)，后涿州市國(guó)土資源局向高先生、全先生公開(kāi)了河北省人民政府作出的《關(guān)于涿州市2008年第九批次建設(shè)用地的批復(fù)》(冀政轉(zhuǎn)征函【2009】0207號(hào))。高先生、全先生于是將此批復(fù)復(fù)議至河北省人民政府。

河北省人民政府法制辦經(jīng)過(guò)復(fù)議申請(qǐng)后查明：2008年11月1日，涿州市國(guó)土局向全家場(chǎng)村發(fā)出了《征地告知書(shū)》，并在當(dāng)月組織了村民清點(diǎn)地上附著物及青苗，填寫(xiě)了《征地調(diào)查結(jié)果確認(rèn)表》，但高先生、全先生沒(méi)有在調(diào)查表簽字確認(rèn)。2008年12月23日省政府作出了《關(guān)于局部調(diào)整涿州市土地利用總體規(guī)劃的批復(fù)》，將14.1647公頃基本農(nóng)田調(diào)整為非基本農(nóng)田。根據(jù)國(guó)務(wù)院《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定，征收基本農(nóng)田依法應(yīng)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。河北省人民政府通過(guò)調(diào)整規(guī)劃將基本農(nóng)田變更為非基本農(nóng)田并批準(zhǔn)征收，違反了上述規(guī)定。另外，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第十四條規(guī)定，對(duì)擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)過(guò)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)。據(jù)此，河北省人民政府于2017年3月23日作出《行政復(fù)議決定書(shū)》：確認(rèn)被申請(qǐng)人河北省人民政府作出的《關(guān)于涿州市2008年第九批次建設(shè)用地的批復(fù)》(冀政轉(zhuǎn)征函【2009】0207號(hào))。

【法律分析】

一、對(duì)于征地批復(fù)應(yīng)該保證被征地農(nóng)民的知情權(quán)。

國(guó)發(fā)(2004)28號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第(十四)條規(guī)定：“健全征地程序。在征地過(guò)程中，要維護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)益。在征地依法報(bào)批前，要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民;對(duì)擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn);確有必要的，國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽(tīng)證。要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報(bào)批的必備材料”。該條明確規(guī)定，國(guó)土資源部門(mén)在征地依法報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)告知農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，并將被征地農(nóng)民的知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報(bào)批的必備材料，從而可知，征地前的告知義務(wù)是強(qiáng)制義務(wù)，與被征地農(nóng)民之間存在利害關(guān)系。

原則上在相應(yīng)的土地征收?qǐng)?bào)批前，首先，國(guó)土資源部門(mén)作為報(bào)批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將擬征相關(guān)土地的地點(diǎn)、用途、區(qū)位、土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式等以書(shū)面的形式制作《土地征收告知書(shū)》，并告知擬征地范圍內(nèi)的相應(yīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和相關(guān)農(nóng)戶、村民�！锻恋卣魇崭嬷獣�(shū)》應(yīng)當(dāng)由國(guó)土資源部門(mén)在擬征收土地范圍內(nèi)的鄉(xiāng)、村、組、隊(duì)內(nèi)公布張貼，并書(shū)寫(xiě)記錄公布張貼情況。《土地征收告知書(shū)》按程序履行告知義務(wù)后，應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和相關(guān)農(nóng)戶、村民填寫(xiě)《土地征收告知書(shū)已送達(dá)回證》。其次，國(guó)土資源部門(mén)在嚴(yán)格遵照《土地管理法》第四十五條四十六條等法律法規(guī)的規(guī)定，籌備征用土地相關(guān)報(bào)批材料時(shí)，應(yīng)同時(shí)將征用土地報(bào)批前擬征地范圍內(nèi)的相關(guān)農(nóng)民知情、確認(rèn)的相關(guān)書(shū)面材料列入此次土地征收?qǐng)?bào)批的必備材料。如果，國(guó)土資源部門(mén)在征地報(bào)批時(shí)不能提供擬征地范圍內(nèi)相關(guān)農(nóng)民知情、確認(rèn)等必備材料的，批準(zhǔn)土地征收的有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)不予受理此次報(bào)批，并告知國(guó)土資源部門(mén)履行告知義務(wù)。

因此，國(guó)土資源部門(mén)嚴(yán)格落實(shí)征地報(bào)批前的告知程序，是法律法規(guī)、政策制度要求國(guó)土資源部門(mén)必須履行的強(qiáng)制義務(wù)，是國(guó)土資源部門(mén)在實(shí)施征地行為中遵循依法行政的必要條件，是國(guó)土資源部門(mén)作出具體行政行為達(dá)到行政公開(kāi)的應(yīng)盡標(biāo)準(zhǔn)，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民在征地行為過(guò)程中享有知悉權(quán)、征收活動(dòng)意思表達(dá)權(quán)、征收參與權(quán)、行政行為監(jiān)督權(quán)的有力保證，也是保障政府行政行為順利實(shí)施的合理方法，更能在宏觀上減少征地矛盾、緩解征收土地產(chǎn)生的社會(huì)資源分配沖突。

二、國(guó)家施行嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護(hù)政策。

永久基本農(nóng)田即對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行永久性保護(hù)，2008年中共十七屆三中全會(huì)提出此概念，“永久基本農(nóng)田”即無(wú)論什么情況下都不能改變其用途，不得以任何方式挪作它用的基本農(nóng)田。為此國(guó)家對(duì)于基本農(nóng)田實(shí)行了嚴(yán)格的保護(hù)政策，即征收基本農(nóng)田依法應(yīng)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，地方政府沒(méi)有對(duì)基本農(nóng)田的征收審批權(quán)。但是實(shí)踐當(dāng)中，部分政府通過(guò)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，將基本農(nóng)田變更為非基本農(nóng)田，從而突破相應(yīng)的審批權(quán)限。但存方寸地，留與子孫耕，我們現(xiàn)在能做的就是將良田沃土、綠色田園留給子孫后代。

【典型意義】

在征地過(guò)程中應(yīng)保證農(nóng)民的基本知情權(quán)，保證知情權(quán)的前提便是對(duì)擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)過(guò)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)。對(duì)于未經(jīng)過(guò)農(nóng)民調(diào)查確認(rèn)的征地批復(fù)應(yīng)予以確認(rèn)違法，保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)利。

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