——由一起行政約談案件引發(fā)的深思

前言：網(wǎng)約車(chē)隨著網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的迅猛增加而不斷發(fā)展，成為公共交通個(gè)性化出行的首選。然而，網(wǎng)約車(chē)的一些不規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，也同時(shí)引起了社會(huì)的普遍關(guān)注。由于受現(xiàn)行政策法規(guī)的認(rèn)知和解讀的不同，各地交通運(yùn)輸主管部門(mén)針對(duì)網(wǎng)約車(chē)從事定制班線運(yùn)輸?shù)男袨椋�分別做出的行政處罰案件，倍受爭(zhēng)議，各地管理尺度不一，各地法院處理結(jié)果更是大相徑庭。網(wǎng)約車(chē)該何去何從，該如何規(guī)范引導(dǎo)網(wǎng)約車(chē)發(fā)展與管理，筆者從一個(gè)案例入手拋磚引玉來(lái)談?wù)剛�(gè)人想法。

案件基本情況及經(jīng)過(guò)：

某網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“該平臺(tái)公司”)與某線下服務(wù)公司合作(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“該線下服務(wù)公司”)，依法取得了交通運(yùn)輸主管部門(mén)頒發(fā)的《預(yù)約網(wǎng)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可證》，許可經(jīng)營(yíng)區(qū)域?yàn)槟晨h轄區(qū)內(nèi)。該平臺(tái)公司取得當(dāng)?shù)仡A(yù)約網(wǎng)絡(luò)出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可不久，就在網(wǎng)絡(luò)上、車(chē)身上大勢(shì)發(fā)布開(kāi)通縣轄區(qū)至長(zhǎng)株潭、廣東、上海、深圳等地區(qū)的定制班線運(yùn)輸服務(wù)的商業(yè)廣告。交通運(yùn)輸主管部門(mén)收到其他道路運(yùn)輸企業(yè)投訴后，對(duì)發(fā)布廣告的線下服務(wù)公司進(jìn)行了第一次約談要求其立即撤掉廣告、依法經(jīng)營(yíng)。第一次約談后雖撤下了開(kāi)通定制班線運(yùn)輸?shù)膹V告，但該線下服務(wù)公司卻未放棄從事定制班線運(yùn)輸?shù)南敕�，并從地上轉(zhuǎn)為地下，違法行為更加隱蔽。根據(jù)該平臺(tái)公司網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，該平臺(tái)公司通過(guò)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約方式向平臺(tái)所屬網(wǎng)約車(chē)發(fā)布定制班線信息，變相從事縣轄區(qū)至長(zhǎng)株潭地區(qū)的定制班線運(yùn)輸，其中僅該平臺(tái)公司的一臺(tái)7座小客車(chē)，在2021年12月7日至2022年1月20日期間(僅45天內(nèi))，從縣城往返于省會(huì)城市多達(dá)29趟，期間該平臺(tái)公司按人頭200元/人的固定票價(jià)收費(fèi)，并按照乘客需求靈活確定發(fā)車(chē)時(shí)間和上下車(chē)地點(diǎn)，將乘客從縣點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的送住長(zhǎng)沙南站、黃花機(jī)場(chǎng)、湘雅醫(yī)院、五一廣場(chǎng)、湖南大學(xué)等特定場(chǎng)所，合計(jì)收取運(yùn)費(fèi)多達(dá)4萬(wàn)余元。而與此同時(shí)，該臺(tái)車(chē)輛提供本地接單服務(wù)只有寥寥幾筆，合計(jì)收取運(yùn)費(fèi)僅百余元，不到跨際運(yùn)輸?shù)?%。針對(duì)上述問(wèn)題，當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\(yùn)輸主管部門(mén)第二次下達(dá)了行政約談通知，試圖通過(guò)政策宣示、說(shuō)明教導(dǎo)、告誡提醒、批評(píng)規(guī)勸、協(xié)商指導(dǎo)等方式，讓該平臺(tái)公司認(rèn)識(shí)到變相從事定制班線運(yùn)輸?shù)倪`法性和不當(dāng)之處，及時(shí)終止、改正其不當(dāng)行為，從而實(shí)現(xiàn)以說(shuō)服教育為主的非強(qiáng)制性的柔性執(zhí)法的管理目標(biāo)。然而，該平臺(tái)公司授權(quán)的線下服務(wù)公司卻堅(jiān)持認(rèn)為，根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》第二十二條“網(wǎng)約車(chē)應(yīng)當(dāng)在許可的經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，超出許可的經(jīng)營(yíng)區(qū)域的，起訖點(diǎn)一端應(yīng)當(dāng)在許可的經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)”的規(guī)定，其“只要一端在經(jīng)營(yíng)許可地”即可，且該線下服務(wù)公司負(fù)責(zé)人毫不掩飾的表示，其作為線下服務(wù)公司與線上平臺(tái)公司合作，就是為了從事跨城際區(qū)域的定制運(yùn)輸服務(wù)。

現(xiàn)在問(wèn)題來(lái)了，我們?cè)撊绾握J(rèn)定該平臺(tái)公司的行為?網(wǎng)約車(chē)一端在經(jīng)營(yíng)許可地頻繁從事超出許可經(jīng)營(yíng)區(qū)域的跨城際區(qū)域的定制服務(wù)，到底應(yīng)當(dāng)界定為定制班線運(yùn)輸行為，還是屬于網(wǎng)約車(chē)正常經(jīng)營(yíng)范圍?其該行為該如何定性以及如何適用法律?是否可以根據(jù)行政相對(duì)人客觀行為選擇適用《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》相關(guān)規(guī)定，還是只能依行政相對(duì)人已取得的《預(yù)約網(wǎng)絡(luò)出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可證》這一合法外衣，而只可適用《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》相關(guān)規(guī)定?針對(duì)上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為，在行為定性、法律適用方面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行為人外在的客觀的違法行為，來(lái)選擇適用相應(yīng)法律依據(jù)。以下主要從六個(gè)方面來(lái)論證筆者的上述觀點(diǎn)：

一、從效力層級(jí)角度。《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》、《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》效力等級(jí)相同，都屬于部門(mén)規(guī)章，都是由交通運(yùn)輸部頒布實(shí)施的，都屬于客運(yùn)領(lǐng)域規(guī)范性文件，是對(duì)不同客運(yùn)經(jīng)營(yíng)方式分別做出的不同規(guī)定，不存在優(yōu)先適用層級(jí)規(guī)定。

二、從許可目的及范圍角度。網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)、定制班線車(chē)屬于交通運(yùn)輸領(lǐng)域兩個(gè)不同行政許可事項(xiàng)，許可條件、許可程序、法律依據(jù)完全不同，且相互不可替代，如需從事某項(xiàng)運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，則應(yīng)當(dāng)相應(yīng)取得該項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行政許可，且只能在許可范圍內(nèi)從事相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。如行政相對(duì)人僅取得了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可證》，顯然其只能從事城市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如實(shí)際從事的是定制班線運(yùn)輸，則依據(jù)《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第五十九條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可，否則就是屬于掛羊頭賣(mài)狗肉，以合法形式掩蓋非法目的，披著網(wǎng)約車(chē)合法外衣，非法從事定制班車(chē)客運(yùn)經(jīng)營(yíng)，于法律精神不符。就應(yīng)當(dāng)依據(jù)其客觀發(fā)生的行為即定制班線運(yùn)輸行為，依據(jù)《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》予以歸責(zé)。

三、從安全管理角度�！毒W(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》第二條第二款規(guī)定，網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)是指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)，整合供需信息，使用符合條件的車(chē)輛和駕駛員，提供非巡游的預(yù)約出租汽車(chē)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，可見(jiàn)其本質(zhì)是提供出租汽車(chē)服務(wù)，是城市公交多元化的補(bǔ)充。對(duì)比《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第五十九條關(guān)于定制班車(chē)客運(yùn)的定義，即“國(guó)家鼓勵(lì)開(kāi)展班車(chē)客運(yùn)定制服務(wù)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)定制客運(yùn))。前款所稱(chēng)定制客運(yùn)，是指已經(jīng)取得道路客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)許可的經(jīng)營(yíng)者依托電子商務(wù)平臺(tái)發(fā)布道路客運(yùn)班線起訖地等信息、開(kāi)展線上售票，按照旅客需求靈活確定發(fā)車(chē)時(shí)間、上下旅客地點(diǎn)并提供運(yùn)輸服務(wù)的班車(chē)客運(yùn)運(yùn)營(yíng)方式”，雖兩者都是依托電子商務(wù)平臺(tái)，但服務(wù)區(qū)域、服務(wù)范圍、設(shè)立目的存在本質(zhì)區(qū)別。其中，定制班線是在城鄉(xiāng)道路上從事跨省、市、縣轄區(qū)的長(zhǎng)途客運(yùn)經(jīng)營(yíng)方式;而網(wǎng)約車(chē)的全稱(chēng)是預(yù)約網(wǎng)絡(luò)出租汽車(chē)，屬于城市公共交通范圍，主要服務(wù)區(qū)域?yàn)槌鞘泄�共交通，兩者相互銜接和補(bǔ)充。正因?yàn)槿绱�，在《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》中由于網(wǎng)約車(chē)運(yùn)距相對(duì)較短因此規(guī)定防止疲勞駕駛的相關(guān)規(guī)定，而在《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第四十七條卻明確規(guī)定了“防止駕駛員連續(xù)駕駛時(shí)間超過(guò)4個(gè)小時(shí)”及應(yīng)配備兩名駕駛?cè)藛T等安全管理規(guī)定，由此也可以分析得出，在法律層面上網(wǎng)約車(chē)與定制班線車(chē)，是不能相互替代的，兩者設(shè)立目的、服務(wù)的對(duì)象、運(yùn)行軌跡及運(yùn)行距離都是不一樣的。事實(shí)上，目前很多網(wǎng)約車(chē)一天之內(nèi)通過(guò)高速公路、城鄉(xiāng)公路往返于縣際與市轄區(qū)及省會(huì)城市之間，來(lái)回運(yùn)距多達(dá)八九百多公里，一臺(tái)車(chē)上只有一個(gè)司機(jī)，一個(gè)司機(jī)每天連續(xù)駕駛時(shí)間多達(dá)8個(gè)小時(shí)以上，完全無(wú)法按照“防止駕駛員連續(xù)駕駛時(shí)間超過(guò)4個(gè)小時(shí)”的安全管理規(guī)定提供服務(wù)，如長(zhǎng)期以往一旦發(fā)生意外，后果不堪設(shè)想。

四、從權(quán)利不得濫用角度。任何市場(chǎng)主體都不得濫用其民事權(quán)利。在網(wǎng)約車(chē)合法外衣的包裹下，實(shí)際上未提供城市公共客運(yùn)服務(wù)，而是濫用權(quán)利，打著法律擦邊球即“只要一端在經(jīng)營(yíng)許可地即可”，主要從事跨地域的定制班線運(yùn)輸，根據(jù)《民法典》第132條明確禁止濫用民事權(quán)利損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益的規(guī)定，其該行為是典型的權(quán)利濫用行為，依法應(yīng)予糾正。

五、從普遍服務(wù)的角度。根據(jù)《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第三十五條“道路客運(yùn)班線屬于國(guó)家所有的公共資源。班車(chē)客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者取得經(jīng)營(yíng)許可后，應(yīng)當(dāng)向公眾提供連續(xù)運(yùn)輸服務(wù)，不得擅自暫停、終止或者轉(zhuǎn)讓班線運(yùn)輸”的規(guī)定，班車(chē)客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者向社會(huì)提供的是普遍服務(wù)義務(wù)，按公布的線路，到點(diǎn)發(fā)車(chē)、運(yùn)行并�？�，無(wú)論是否滿(mǎn)座或有乘客，如無(wú)特殊情況或經(jīng)批準(zhǔn)客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)者都應(yīng)按公布班次定時(shí)定點(diǎn)運(yùn)行。正因?yàn)橛锌瓦\(yùn)班線經(jīng)營(yíng)者向社會(huì)提供普遍服務(wù)義務(wù)，才有效滿(mǎn)足了全體公民出行權(quán)的基本需求，才能無(wú)歧視、無(wú)差別的保障全體公民出行權(quán)益，讓全體公民無(wú)論收入高低，無(wú)論居住在鄉(xiāng)村還是邊遠(yuǎn)山區(qū)，都能按照政府指導(dǎo)價(jià)格即大眾接受的價(jià)格，普遍獲得基本出行及生存發(fā)展的服務(wù)。目前，全國(guó)各地網(wǎng)約車(chē)普遍實(shí)行的是市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，即由企業(yè)按市場(chǎng)行情自主定價(jià)機(jī)制;客運(yùn)班線實(shí)行的是政府指導(dǎo)價(jià)，即群眾普遍可以接受的價(jià)格。兩種不同的定價(jià)機(jī)制，體現(xiàn)了客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)者向社會(huì)公眾提供普遍服務(wù)義務(wù)與網(wǎng)約車(chē)向乘客提供個(gè)性化出行選擇的本質(zhì)區(qū)別。任何一個(gè)市場(chǎng)主體不能只享有權(quán)利而不履行社會(huì)責(zé)任和義務(wù)。即如一味強(qiáng)調(diào)“只要一端在經(jīng)營(yíng)許可地”而允許網(wǎng)約車(chē)變相從事定制班線運(yùn)輸，卻不要求網(wǎng)約車(chē)承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)，這顯然對(duì)客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)許可者來(lái)說(shuō)是不公平也不公正的。網(wǎng)約車(chē)長(zhǎng)期變相從事定制班線運(yùn)輸，無(wú)疑會(huì)擠占國(guó)家公共資源，侵害依法從事班車(chē)客運(yùn)、提供社會(huì)普遍服務(wù)義務(wù)的道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，依法規(guī)制才能避免兩者的交叉與沖突。

六、從收費(fèi)計(jì)價(jià)的角度�！毒W(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》第十九條明確規(guī)定網(wǎng)約車(chē)實(shí)行計(jì)程計(jì)價(jià)方式收費(fèi)。然該平臺(tái)公司按人頭200元/人打票方式收費(fèi)，顯然違反了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》第十九條的規(guī)定，且與其自行制定的“運(yùn)價(jià)制定規(guī)則及價(jià)格公示制度”中公示的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不符。根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》第二十一條第二款即“網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司不得有為排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或者獨(dú)占市場(chǎng)，以低于成本的價(jià)格運(yùn)營(yíng)擾亂正常市場(chǎng)秩序，損害國(guó)家利益或者其他經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益等不正當(dāng)價(jià)格行為，不得有價(jià)格違法行為”，以及第二十五條“網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司和駕駛員提供經(jīng)營(yíng)服務(wù)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，不得途中甩客或者故意繞道行駛，不得違規(guī)收費(fèi)”的規(guī)定，該平臺(tái)公司按人頭200元/人打票屬于違規(guī)收費(fèi)，屬于價(jià)格違法行為，依法應(yīng)予糾正。同時(shí)，網(wǎng)約車(chē)公司不執(zhí)行計(jì)程計(jì)價(jià)收費(fèi)規(guī)定，按人頭(座位)即固定票價(jià)方式進(jìn)行收費(fèi)，也可證明實(shí)際從事的是定制班線運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)的客觀事實(shí)。

基于以上事實(shí)及問(wèn)題，筆者認(rèn)為有必要完善相關(guān)政策法規(guī)，厘清網(wǎng)約車(chē)與班車(chē)客運(yùn)及定制班線運(yùn)輸?shù)姆�律界線，讓違法經(jīng)營(yíng)者無(wú)空子可鉆，讓合法經(jīng)營(yíng)有法可依、有法可循，共同推動(dòng)交通運(yùn)輸市場(chǎng)健康有序發(fā)展，共創(chuàng)和諧美好家國(guó)。(湖南省郴州市交通運(yùn)輸局/彭園)

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