交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院發(fā)展中心總工程師  楊建平 主旨演講 

今天我講述的是關(guān)于“日本高速公路的投融資體制改革及啟示與借鑒”的發(fā)言。為什么講這個主題?因為日本高速公路的發(fā)展情況與我國非常類似，暴露的問題也非常類似，但是解決問題的思路和方法卻不盡相同。所以，今天我介紹一下日本高速公路的發(fā)展，希望通過這個發(fā)言給大家?guī)�來一些啟示�?/p>

具體內(nèi)容安排了五個方面：1.介紹一下基本的情況;2.對日本國家高速公路的投融資體制做一個簡單的介紹;3.日本國家高速公路投融資體制改革及成效;4.日本地方高速公路投融資體制的改革探索情況做介紹;5.啟示。

截止到2018年日本高速公路的總里程是11666公里，其中收費(fèi)的里程是9437公里，占到高速公路總里程的81%，非收費(fèi)高速公路里程是2229公里，占到總里程的19%，也就是說在日本高速公路發(fā)展過程中有20%多的里程屬于非收費(fèi)公路。非收費(fèi)高速公路采取政府的全額投資，維護(hù)費(fèi)用由財政出資。日本的高速公路也分為國高和地高兩類，其中國高的里程占到70%。2005年以前道路公團(tuán)或者是公社是日本高速公路投融資和運(yùn)營管理的主體，在中央層面上叫道路公團(tuán)，在地方層面叫道路公社。在日本是經(jīng)全國統(tǒng)一的收費(fèi)費(fèi)率是24.6日元，折合人民幣1.6元一公里。高速公路經(jīng)營企業(yè)對收費(fèi)的費(fèi)率可以降價浮動。

日本國家高速公路的投融資體制道路公團(tuán)體制。1952年日本頒布了高等公路建設(shè)的特別函，對國家公路和地方部分公路建立了收費(fèi)制度。1956年成立了國有的日本道路公團(tuán)，我查了一下它的屬性和我們國家現(xiàn)代的高速公路投融資平臺幾乎是一樣的，國有企業(yè)承擔(dān)著政府的投融資職能。后來隨著城市化進(jìn)程的加快和交通需求的迅速增長，為了加快城市快速路的建設(shè)，1959年成立了首都高速道路公團(tuán)，1962年成立了阪神高速道路公團(tuán)，1970年成立了本州四國聯(lián)絡(luò)橋公路團(tuán)，統(tǒng)稱為日本道路四公團(tuán)。經(jīng)過半個世紀(jì)的發(fā)展，從1956年到2005年，道路公團(tuán)體制在促進(jìn)日本高速公路快速發(fā)展的同時，其長期積累的問題也愈發(fā)的突出。主要表現(xiàn)在：

投資決策受政治因素影響大，規(guī)劃投資不斷擴(kuò)張，債務(wù)規(guī)模不斷的擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險不斷的積累。由于建設(shè)國家高速公路資金主要來源于中央，無需地方承擔(dān)。長期以來各地方政府和地方選舉出來的國會議員，都把為本地爭取高速公路項目作為重要的選舉資本。在這種情況下，高速公路的規(guī)劃不斷擴(kuò)大，許多新建的線路因為交通量低，而無法收支平衡。截止到2003年，日本道路公團(tuán)運(yùn)營的43條線路中，有23條收不抵支。隨著虧損線路的增加，整個公路網(wǎng)的收費(fèi)水平不斷提高，通行費(fèi)率達(dá)到世界最高水平，也就是說每百公里23美元。

關(guān)聯(lián)企業(yè)壟斷，形成內(nèi)部分配機(jī)制，運(yùn)營管理效率低下。道路公團(tuán)名義上有四家，實(shí)際上控制著7家的投融資，壟斷著高速公路幾乎所有的業(yè)務(wù)，包括收費(fèi)、管理、維護(hù)、巡檢、服務(wù)區(qū)設(shè)施的管理及商品銷售。有專家估計，如果把道路公團(tuán)的這些外包業(yè)務(wù)在市場上公開招標(biāo)，至少可以降低成本30%。在改革之前，道路四公團(tuán)改革委員會認(rèn)為：道路公團(tuán)已經(jīng)到了按照企業(yè)正常的經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)難以持續(xù)的地步。

關(guān)于改革的情況。為了處理債務(wù)問題和運(yùn)營管理低效率問題，日本政府2005年開啟了高速公路投融資體制改革，它的改革措施第一項是拆分和改股，是將日本的道路四公團(tuán)拆分成六個公司，成立了一個新的道路保有和債務(wù)償還機(jī)構(gòu)，是一個獨(dú)立的行政法人，非常類似于現(xiàn)在的事業(yè)單位。拆分的方式打破了壟斷實(shí)現(xiàn)了競爭，把以前的道路公團(tuán)投融資平臺職能，把它轉(zhuǎn)化成了獨(dú)立的市場化投融資主體，他們以前的公團(tuán)改成六家。在這次改革過程中，是把四家國有企業(yè)的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營管理的能力進(jìn)行了市場化改革，但是對它的高速公路資產(chǎn)卻沒有改革，這是跟我們國家完全不同的地方。

明確了資產(chǎn)債務(wù)關(guān)系。明確公路的債務(wù)由新成立了獨(dú)立法人代政府持有，這個獨(dú)立法人承接了道路四公團(tuán)共計40萬億日元的債務(wù)，并計劃在45年內(nèi)用道路通行費(fèi)進(jìn)行償還。

建立委托關(guān)系。獨(dú)立法人與新拆分的六家高速公路公司，承諾簽訂委托經(jīng)營效率，將國家高速公路以委托經(jīng)營的方式交給六家公司進(jìn)行管理。這六家經(jīng)營公司和日本的政府承擔(dān)了委托經(jīng)營的關(guān)系。

關(guān)于改革的成果。改革以后高速公路建設(shè)的資金由獨(dú)立行政法人負(fù)責(zé)統(tǒng)一發(fā)債、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一償還。同時，承接政府的資金，高速公路的養(yǎng)護(hù)運(yùn)營由六家高速公路公司負(fù)責(zé)，養(yǎng)護(hù)資金主要來源于高速公路通行費(fèi)，扣除養(yǎng)護(hù)管理支出以外，其他的由獨(dú)立行政法人進(jìn)行債務(wù)償還。

關(guān)于改革的成效。這項改革我們目前看到了四個方面的成效：1、通過改革實(shí)現(xiàn)了通行費(fèi)平均降低了10%。2、大幅度降低了建設(shè)和管理成本;原計劃要投入20萬億日元修建2000公里的高速公路，改革以后投入7.5萬億日元就修建了1300公里。3、有效控制了債務(wù)風(fēng)險，獨(dú)立行政法人通過統(tǒng)一發(fā)行政府擔(dān)保債券，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低融資成本。截止到2018年財年末，獨(dú)立行政法人承接的債務(wù)規(guī)模減少了30%，也就是改革13年以后，債務(wù)減少了30%。4、實(shí)現(xiàn)了45年以內(nèi)，發(fā)行債務(wù)的法定化;償還債務(wù)的期限最長從2005年起，往后的45年的安排。5、對日本地方高速公路的投融資改革探索，日本地方高速公路由地方的道路公社進(jìn)行投資建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。

近年來一些地方高速公路的運(yùn)營管理方面開始了嘗試改革，比如愛知縣的道路公社自2017年將所管理的8條公路收費(fèi)項目通過招標(biāo)方式委托了前田建設(shè)工業(yè)株式會社一家私人公司進(jìn)行運(yùn)營管理，發(fā)揮私人資本的活力來提升管理效率和服務(wù)質(zhì)量。2018年我們到日本愛知縣進(jìn)行考察的時候，他們也介紹了委托的時候也制定了非常詳細(xì)的特殊經(jīng)營合同，這個里面的權(quán)利和風(fēng)險分擔(dān)也進(jìn)行了詳細(xì)的說明。最后，給大家介紹一下我個人的幾點(diǎn)啟示：

第一，高速公路的資產(chǎn)債務(wù)歸政府所有，體現(xiàn)了高速公路的公益屬性。進(jìn)入到現(xiàn)在以來，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供高速公路服務(wù)是政府的責(zé)任，但也不能因為采取的收費(fèi)機(jī)制，而改變高速公路的基本公益屬性。本次日本政府對高速公路投融資平臺的建設(shè)和運(yùn)營管理能力進(jìn)行了市場化改革，但是對高速公路資產(chǎn)卻沒有進(jìn)行改革，而是歸政府所有。這也體現(xiàn)了日本政府對高速公路發(fā)展的政府責(zé)任。

第二，由獨(dú)立行政法人統(tǒng)一發(fā)行低成本的政府擔(dān)保證券，實(shí)行統(tǒng)一統(tǒng)團(tuán)機(jī)制，既體現(xiàn)了政府責(zé)任，又體現(xiàn)了公路的網(wǎng)絡(luò)特性，符合高速公路發(fā)展的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。我們前一段時間對日本的發(fā)行債券情況做了一個統(tǒng)計，從2005年的改革到2018年底，一共發(fā)行了385支債券，他們的債券非常低，接近0利率。

第三，推進(jìn)高速公路投融資平臺建設(shè)養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營管理能力的市場化改革，同時打破壟斷、實(shí)現(xiàn)競爭，或者發(fā)揮私人資本的活力，提升了運(yùn)營管理效率和服務(wù)質(zhì)量。

第四，建立長期消費(fèi)制度;剛才給各位嘉賓和各位領(lǐng)導(dǎo)介紹了，它是從2005年起往后的45年，在日本的長期消費(fèi)制度里面，明確了一個長期的期限45年。后來因為2014年日本大量的高速公路基礎(chǔ)設(shè)施造成了損壞，然后統(tǒng)一發(fā)債進(jìn)行大修，這樣消費(fèi)期限延長到60年。

第五，實(shí)現(xiàn)了差異化消費(fèi)政策，日本制定了統(tǒng)一的上限高速公路企業(yè)可以根據(jù)不同時段、不同路段、不同區(qū)域?qū)嵭胁町惢�消費(fèi)，來提升路網(wǎng)運(yùn)營的效率和償債能力。

我們考察的時候有幾條信息：1、日本車輛的90%實(shí)現(xiàn)了ETC通過，按照他們的說法達(dá)到了50%。2、實(shí)現(xiàn)差異化的收費(fèi)，差異化的收費(fèi)離不開大數(shù)據(jù)的支撐;不管是ETC還是對道路的監(jiān)測也好，離不開大數(shù)據(jù)的支撐。通過技術(shù)的支持，對差異化收費(fèi)提供了很好的基礎(chǔ)。從整體來看，日本的高速公路收費(fèi)政策與我國相比既有相同，又存在著差異。發(fā)展的模式相同，存在的問題也相同，但是解決問題的思路和理念不同。

這些不同既有發(fā)展階段的不同，因為日本比我們早40年，又有國情的不同，但是不管這些不同，我認(rèn)為按照以下幾個原則，來制定收費(fèi)公路政策應(yīng)該是相同的：1、體現(xiàn)政府的責(zé)任;2、實(shí)現(xiàn)長期收費(fèi)和統(tǒng)一統(tǒng)團(tuán)的機(jī)制;3、降低管理成本，提升路網(wǎng)運(yùn)行的效果。這幾條原則無論是在日本還是我們國家，都體現(xiàn)了高速公路經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。另外，制定我們的高速公路收費(fèi)政策，既要考慮經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也要符合我國的國情。

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